新中国行政区划70年

2022-05-24综合192

本作品是对史图馆专栏的投稿，仅代表作者个人观点；本作品并非严谨的历史学术研究，仅供参考；未经授权，禁止二传，违者必究。

本文作者：江鄂鲁

行政区划指“国家对于行政区域的划分。”或“国家对于行政区域的分划。”通常代指行政区域，或简称政区。研究证实，中国行政区划制度起源于春秋战国。

本文主要回顾与总结1949—2019年中国内地政区发展史，包括政区概况、政区特色发展、对行政区划史的再认识三部分。在此之前，简单介绍政区管理体制。

图1 中国政区图（来源：标准地图服务系统）

1954年，新中国首部宪法就对政区制度做出明确规定。而现行制度的法律基础是最新修订的《中华人民共和国宪法》，以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国民族区域自治法》《行政区划管理条例》《行政区划管理条例实施办法》等法律法规，以下分别简称《宪法》《地方组织法》《民族区域自治法》《区划条例》《区划条例实施办法》。

根据《宪法》和法律法规，全国行政区划主管部门是民政部（前身为内务部），分管机构是民政部区划地名司（1988年前为原民政司）；地方各级民政部门及相关分管机构管理当地的具体业务。

图2 民政部新址：北京建国门南大街6号

政区调整是政区管理最直接的体现。从古至今，政区管理的技术方式没有太多变化，以调整前后政区是否发生形变为标准分为两大类：一类是有损调整，包括新置、撤销、拆分、合并、析出、纳入等；另一类是无损调整，包括更名、行政中心迁移、辖属变更、级别升降、同级专类等。

需要说明的是：第一，村、社区属于基层自治组织，不属于行政区划范畴；第二，从地级到乡级，均有准政区或非法定政区的存在，如地区、林区、街道等，本文一般不做区分。

图3 《宪法》关于行政区划的规定

一、政区概况

（一）省级政区

“省”作为政区单位，最早出现于元代。新中国成立后，省级政区几经调整，一度出现高于省级政区的大行政区。截至2019年底，全国省级政区共34个，包括4直辖市、23省、5自治区、2特别行政区。

1. 数量与幅员变化

基于政区沿革的数量统计，能直观反映政区发展趋势。根据统计资料，70年间，全国省级政区数量变化情况如下图所示：

图4 全国省级政区数量统计

省级政区发展历程可分为两个时期：1954年前，省级政区数量多、变化大；1954年后数量下降并保持稳定。1954年能够成为时间节点的原因是，该年6月《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》的颁布，导致相当数量的省、直辖市被省并。

政区数量变化也可反映政区幅员的盈缩情况，在一定的地域范围内，政区数量与幅员大小成反比。从上图可知，全国省级政区幅员呈扩大趋势。

2. 省界勘定

1949年以来，特别是上世纪80年代后，随着人口增长、经济社会发展，以及资源开发利用程度的加深，关于政区边界的争议不断出现，严重影响社会稳定、经济发展和民族团结。边界之争实为资源之争，原因是政区界线不明。因此，政区勘界被提到政府议事日程。

图5 微山湖

1995年11月，在前期试点工作基础上，国务院召开全国勘界工作会议，成立勘界工作领导小组。1996年起，全国范围开展省、县两级陆地行政区域界线勘定工作，其中省界勘定由国务院领导。2001年底，工作基本完成，勘定省界68条，总长6.24万千米。这是历史上首次由中央政府主导、在全国范围开展的政区边界勘定工作。

为巩固勘界成果，加强界线管理，维护社会稳定，2002年5月，国务院公布《行政区域界线管理条例》，标志着政区界线管理进入法制阶段。

3. 大行政区

解放战争期间，为加强地方管理，满足战时需要，同时为和平时期全国建设做好准备，中央结合实际，参考苏联经验，陆续设立五大解放区，每个解放区管辖若干省级政区，实行党政军一元化管理体制。

1949年，《中华人民共和国中央人民政府组织法》首次出现“大行政区”一词。同年12月颁布的《大行政区人民政府委员会组织通则》，以行政法规形式认定大行政区既是中央人民政府派出机关的辖区，也是建立在省级政区之上的最高地方政区。同月，中央任命各大行政区人民政府和军政委员会成员，西北、华东、中南、西南等大行政区机关于次年陆续建立。东北人民政府则早于1949年8月即已成立；同样早已成立的华北人民政府则随中央人民政府成立而撤销，原辖各省级政区改由中央直属；内蒙古自治区于1947年5月成立后，亦直属中央。

图6 大行政区分布

1950年9月，华北事务部设立。1952年4月，撤销华北事务部，设立华北行政委员会。同年11月，撤销其他五大行政区人民政府或军政委员会，各自成立行政委员会。行政委员会的建立，标志着大行政区性质由地方政区转变为中央派出机关的辖区。

随着“一五”计划的实施和过渡时期总路线的提出，以及其他因素影响，中央加强对地方的全面领导。1954年，《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》的出台宣告大行政区制度终结，而源于该制度的行政区划序列保留至今，这也是身份证号码前两位的含义。

（二）地（专）级政区

地级政区是在1970年前后，由原专级政区转化而来。上世纪80年代，随着“地改市”“市管县”体制的逐步确立，性质由虚入实。截至2019年底，全国地级政区共333个，包括293市、7地区、30自治州、3盟。

1. 数量与幅员变化

图7 全国地（专）级政区数量统计

地（专）级政区发展分为三个时期：上世纪60年代前，数量波动较大，发展不稳定；60—90年代中期，数量缓慢增长，偶有小波动；90年代中期后，呈稳定态势。幅员方面，则经历了由不稳定到略有下降，直至稳定的发展轨迹。

2. 专级政区

1954年，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定了专员公署设置条件和性质。专员公署的管辖区域称为专区，是一种介于省级和县级之间的准政区形式，历史可追溯到上世纪30年代国民政府设立的行政督察区。设置专区的初衷主要是优化行政管理，县级政区数量繁多、事务繁杂，由省直接管理存在一定难度。

3. 地级政区

“专改地”最早出现在1956年，正式始于“文革”时期。当时，专员公署改为革委会，专区改为地区。

1978年，十一届三中全会使国家战略转移到经济建设上来，为打破城乡二元制壁垒、统筹一体化发展，1983年，中共中央、国务院下发《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，明确施行“地改市”“市管县”体制。“地改市”的主要形式为撤地设市和地市合并，前者指撤销地区后，以原地区管辖区域设立地级市；后者指地区与市合并为新地级市。

图8 最年轻地级市——那曲市

今天看来，这项政策的实施，至少产生三方面影响：第一，地级政区性质发生变化，由准政区转化为正式政区；第二，城市型政区“市”取代地域型政区“地区”，成为地级政区主体；第三，城市型政区“市”的概念发生变化，这一点将在后面讨论。

（三）县级政区

历史上，“县”长期作为相对稳定的基层政区单位而存在。近年来，伴随市制改革与区域协调发展的需要，“县改市”“县改区”成为政区调整的焦点。截至2019年底，全国县级政区共2846个，包括965市辖区、387县级市、1323县、117自治县、49旗、3自治旗、1特区、1林区。

1. 数量与幅员变化

图9 全国县级政区数量统计

县级政区发展可分为三个时期：上世纪60年代前，数量变化不稳定；60—80年代中期，数量缓慢增长；80年代中期后，数量保持稳定。而幅员伴随数量波动呈现“不稳定—小幅下降—稳定”的态势，与地（专）级政区相近。

2. 县界勘定

全国范围的县界勘定工作于1996年启动，由各省级人民政府领导，2001年底基本完成，共勘定陆地县界6300余条，总长41.6万余千米。

3. 县级政区的调整

（1）“县改市”

1986年，国务院批准民政部《关于调整设市标准和市领导县条件报告》，对可设市的县进行具体规定，随即在地方掀起“县改市”热潮。

1993年，为适应经济社会发展，国务院批准《关于调整设市标准报告》，对设立县级市、地级市的标准分别予以明确。

1997年，为遏制地方出现的盲目跟风等现象，国务院暂停“县改市”审批，但这项政策未被完全叫停。2016年，国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，“县改市”进入有序开展阶段。

图10 常年位居全国百强县榜首的昆山市

（2）“县改区”

“县改区”的主要法规依据是1993年的《关于调整设市标准报告》。近年来，很多地级市政府热衷于此，原因是可以扩大城镇化规模，更好地集中和利用社会资源，促进地方发展，提高影响力。

2014年，民政部起草《市辖区设置标准（征求意见稿）》《设立县级市标准（征求意见稿）》。最新的《区划条例》和《区划条例实施办法》均对市、市辖区的设立标准进行了原则性规定，有助于完善相关制度化建设。

（四）乡级政区

限于客观条件，仅将乡级政区发展历程中的若干重要事件简述如下：

1951年4月，为解决乡级政区幅员悬殊的问题，政务院发布《关于人民民主政权建设工作的指示》，其中第五条要求“应酌量调整区、乡（行政村）行政区划，缩小区、乡行政范围”。当时南方地区乡级政区幅员普遍过大，为此进行划小处理。

1955年，全国农业合作化迎来高潮，小乡制无法适应发展需要，国务院于年底发布《关于进一步做好国家机关精简工作的指示》，随即各地开展并乡调整。

1958年，人民公社化运动的兴起使人民公社成为政社合一的基层政权。同年中共中央八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》，其中第二条确认“人民公社是我国社会主义社会结构的工农商学兵相结合的基层单位，同时又是社会主义政权组织的基层单位。”

图11 燕郊镇——数十万北漂的安身地

1978年后，农村实行家庭联产承包责任制，中央决定政社分离，重建乡级政权，八二宪法予以规定。1983年，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，乡级政权在各地恢复。

1984年，为加快城镇化进程，国务院批转民政部《关于调整建镇标准的报告的通知》，对设镇规定进行调整，乡改镇在全国推广。其后，乡镇改街道、撤区并乡建镇等也得到广泛实施。截至2019年底，全国乡级政区共38755个，包括2区公所、21013镇、8101乡、153苏木、966民族乡、1民族苏木、8519街道。另外，各地目前准备或正在进行乡镇勘界，全国范围工作的完成有待时日。

二、政区特色发展

（一）城市型政区

1. 性质变化

1921年2月，《广州市暂行条例》的出台和广州市政府的成立，标志着中国首个城市型政区的诞生。狭义上，与传统地域型政区相比，它的主要特点是：从原有的地域型政区产生（如“割县设市”），幅员小，人口和社会资源高度集中，现代产业占主导，建成区与政区幅员基本吻合，较大城市被分为若干市辖区，一般与县同级且没有辖属关系，以“市”为通名等。

图12 广州城市新中轴

“地改市”“市管县”体制确立后，“市”成为地级政区的主体，幅员普遍大于建成区面积，形态与地域型政区趋同，如面积和人口均超过宁夏回族自治区的重庆直辖市，出于战略需要设立的三沙市等。而“县改市”“县改区”的广泛开展，使得市辖区也突破了原有的定义，还出现“市管市”的现象，如远离北京市中心的密云、延庆在2015年县改区，作为地级市的苏州代管4个县级市等。总之，经济社会发展不受制于刚性的政区划分，城市的“聚落与政区”二元关系已由协同转向分离，城市群的出现以及同城化、城市合并都证明了这一点。

图13 城市型政区的演化

但随着中小城镇的崛起，这种情况似乎有所转变。1983年浙江苍南龙港镇成立后，陆续合并周边乡镇，早已超过一般镇的规模。2014年，国家发改委等部委联合下发《国家新型城镇化综合总体实施试点方案》，提出设立镇改市试点。2016年，国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》和国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》先后明确提出“镇改市”。2019年龙港县级市的成立既是大形势下自身发展的必然结果，也可视为传统城市型政区的一次回归。

2. 城市等级

历史上，同一层级的政区常有等级之分，如民国末年，嘉兴为一等县，桐乡为六等县。设立标准主要有幅员、人口、财政等。目前，按不同标准，“市”存在多种等级分类方式，不完全依赖行政级别。

（1）基于城市地位与作用

2005年，在原建设部与中国城市规划设计研究院共同编制的《全国城镇体系规划（2006—2020）》中，首次提出“按照城市在国家和区域中的地位与作用，分为国家中心城市、区域中心城市、地区中心城市和县域中心城市四个层次。”根据2018年规划，国家中心城市包括北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州和西安。

图14 作为振兴东北的桥头堡，沈阳会是下一个国家中心城市吗？

（2）基于人口规模

2014年，国务院下发《关于调整城市规模划分标准的通知》，规定“以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。”包括Ⅰ型小城市和Ⅱ型小城市、中等城市、Ⅰ型大城市和Ⅱ型大城市、特大城市、超大城市。根据各地人口统计，所谓的“一线城市”（注意：这只是约定俗成的概念）——北京、上海、广州和深圳均属于超大城市。

（3）基于体制改革

a)计划单列市和副省级城市上世纪50—60年代，国家先后两次设立计划单列市，均已取消。进入80年代，中央陆续批准14个城市实行计划单列，这是开展城市经济改革的重要步骤。计划单列市仍为省辖市，接受省政府领导，地方财政与中央直接挂钩，而与省财政不脱钩，同时享有省级经济权限。1993年7月，中央对计划单列市进行调整，从中取消省会城市，保留6个计划单列市。

1994年2月，中央机构编制委员会下发《中编[1994]1号》文件，将原14个计划单列市和济南、杭州共16市政府机关的行政级别定为副省级。次年2月，中编委印发《关于副省级市若干问题的意见》的通知，明确将16市定为副省级城市。副省级城市的级别、权限、待遇高于一般地级市，但仍归省辖。设立副省级城市“不仅有利于加快这些城市的经济与社会发展，而且有利于更好的发挥这些中心城市的辐射作用。”重庆成为直辖市后，副省级城市数量降为15个，计划单列市降为5个。

图15 武汉——英雄城市

b)较大的市和设区的市 “较大的市”这一概念早在五四宪法中就已提出。1984—1993年，为解决地级市立法权设立问题，国务院分四次共批准19个非省会地级市作为较大的市，在重庆市直辖后降为18个。较大的市拥有地方法规和规章制定权。

实践证明，这是一次有益尝试。在前期经验基础上，2000年《立法法》第六十三条第四款规定“较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”据此，全国共49个较大的市，其中省会22个、自治区首府5个、经济特区4个（海南省除外）。

2015年先后修订的《立法法》和《地方组织法》均将较大的市修改为设区的市，后者指有市辖区的地级市。因此，绝大多数的地级市都拥有地方立法权。但《宪法》仍保留较大的市，同时规定设区的市拥有地方立法权。

图16 相比一众网红景点，老街才是“真重庆”

（二）民族区域自治制度

1. 简述

民族区域自治制度是一项基本政治制度，“是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”这项政策的历史最早可追溯至1922年中共二大宣言。1936年10月，预海县回民自治政府在陕甘宁成立。1938年9月，中共六届六中全会明确民族区域自治的思想。1947年5月1日，首个少数民族自治区——内蒙古自治区成立。民族区域自治对于维护国家安全和社会稳定、保障各民族权利、巩固和发展民族关系、调动各族人民参与建设的积极性、促进各民族共同繁荣发挥重要作用，是行政区划史上的一个创举。按《宪法》《民族区域自治法》规定，民族自治地方分为自治区、自治州、自治县，各级自治地方设立各级自治机关，享有自治权。

图17 新疆昭苏：清乾隆《平定准噶尔勒铭格登山碑》

2. 新疆生产建设兵团

屯垦戍边早在秦代就已出现。1949年后，为巩固边防、发展经济、安置人员，陆续在沿边、沿海地区组建了12生产建设兵团、3个农建师，目前仅保留新疆一处。

新疆生产建设兵团组建于1954年10月，1975年3月撤销，1981年12月恢复建制。它是新疆维吾尔自治区的重要组成部分，承担国家赋予的屯垦戍边职责，是在所辖垦区内，依照国家和自治区法律法规，自行管理内部事务，在国家实行计划单列的特殊社会组织，受中央和自治区双重领导，实行党政军企高度统一的特殊管理体制，总部位于乌鲁木齐市。

（三）经济区域

以1978年十一届三中全会为标志，1949年至今，政区与经济区域的关系分为前后两个阶段：在前一个阶段，部分经济区域转为政区，管理和建设高度统一，如工矿区、垦区、盐区等；在后一个阶段，根据经济社会发展需要，设立不同类型的开发区。

图18 改革开放的样板——深圳

开发区是促进地方发展、协调区域管理、创新体制建设的典型。根据国家发改委等部委联合发布的《中国开发区审核公告目录（2018年版）》，全国开发区共2543家，按审批权分为552家国家级开发区和1991家省级开发区；按性质分为五大类：经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域、边境/跨境经济合作区、其他类型开发区。而经济特区、自由贸易区、国家级新区、国家综合配套改革实验区、特别合作区等不属于开发区范畴，但可视为广义的经济区域。

经济区域的空间形态主要有五种：一是正式政区，通常为县级，如上海浦东新区；二是设有相对独立的管理单位，形同准政区，如北京（亦庄）经济技术开发区；三是仅作为政区的一部分，如深圳高新技术产业开发区；四是由若干政区组成，由上级政区统一管理，如河北雄安新区；五是从某一政区析出，转由另一政区代管，如深汕特别合作区。

三、对行政区划史的再认识

对于秦代至民国初年的行政区划史，通行观点是以层级为标准划分为三个阶段：第一阶段，从秦汉的二级制转化为魏晋南北朝的三级制；第二阶段，从隋至唐前期的二级制转化为唐后期至两宋的三级制；第三阶段，从元代的多级制转化为民国初年的二级制。

事实上，民国真正实行二级制的时间很短，1932年，“省—专—县”虚三级制确立。新中国成立后，历经70年发展，全国政区由虚四级制转化为四级制：1970年前基本实行“省—专—县—乡”虚四级制，专区只作为省级政府派出机关的辖区；1970年后，地级政区机关逐渐拥有明确的管理权，实行“省—地—县—乡”四级制。虽然局部存在政区缺失、复式政区等特殊情况（前者包括省直管县、不设区的地级市、不设乡镇街道的县级市等，如海南定安县、广东东莞市、浙江龙港市；后者主要是复式地级政区，如新疆伊犁哈萨克自治州代管阿勒泰、塔城两地区），但总之，按照传统逻辑，行政区划史已经进入第四阶段——即从民国中期的虚三级制转化为新中国的四级制。

图19 从复旦史地所看上海

通行观点主要基于地域型政区，而根据前文所述，近代以来，城市型政区逐渐成为主流，有必要重塑这种认识。以1921年《广州市暂行条例》出台为标志，行政区划史可分为两个时期：在此之前的称为“传统时期”，只有地域型政区一种类型，具体可根据层级变化再分为三个周期；之后称“现代时期”，地域型政区和城市型政区并存，再以1983年《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》为标志，分为狭义城市型政区阶段和广义城市型政区阶段。

进入本世纪以来，城市型政区显得愈发重要，主要原因在于经济社会快速发展所导致的大规模城镇化浪潮，并且保持着强劲势头，故以城市型政区作为重构行政区划史的标准更符合实际，也更贴合未来发展趋势。

关于新中国行政区划的讨论远未结束，限于笔者水平，本文只能到此为止；其中不乏管见，仅代表笔者个人目前观点，充其量算是引玉之砖，以供批评。

参考资料

[1]除图1、4、7、9、13外，其他图片均源于网络。

[2] 《中华人民共和国宪法》，法律出版社，2018年3月第1版。

[3] 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，法律出版社，2015年9月第1版。

[4] 中华人民共和国民政部：《中华人民共和国行政区划（1949—1997）》，中国社会出版社，1998年8月第1版。

[5] 中华人民共和国民政部：《中华人民共和国行政区划（1998—2000）》，原书无版权页。

[6] 民政部全国勘界工作办公室：《中国勘界纪实（上卷）》，中国社会出版社，2003年2月第1版。

[7] 住房和城乡建设部城乡规划司、中国城市规划设计研究院：《全国城镇体系规划（2006—2020）》，商务印书馆，2010年12月第1版。

[8] 吴宗金：《中国民族区域自治法学》，法律出版社，2016年2月第3版。

[9] 杨临宏：《立法学：原理、制度与技术》，中国社会科学出版社，2016年12月第1版。